作者单位：国务院发展研究中心

前言：近日，中共中央政治局召开会议，分析研究2017年经济工作，其中重点提到“积极推进农业供给侧结构性改革”。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。在新形势下，如何坚持问题导向，深入推进农业供给侧结构性改革，以新的发展理念破解农业发展中存在的突出矛盾和问题，亟待我们深入思考。

农业发展面临四大严峻挑战

经过30多年的转型发展，我国农业在结构优化和效率提高等方面都有进步。但也要看到，深层次的矛盾和问题在不断积累。随着工业化城镇化的深入发展、全社会生态文明意识的觉醒、国内外农产品市场融合程度的加深，我国农业发展方式中不健康、不可持续、缺乏竞争力的问题日益突出。

一是国际竞争力下降。尽管2015年全国粮食产量达到6.2亿吨，但全年粮食进口量再创历史新高，达到1.3亿吨左右。造成产量、进口量、库存量“三量齐增”的重要原因，是农产品价格倒挂，这与我国农产品成本过高有关。我国农产品成本高，根子在于人多地少水缺的资源禀赋。随着工业化城镇化程度提高，人工和土地成本快速增长，我国农业缺乏国际竞争力的问题日益凸显。

二是可持续发展能力下降。与传统工业面临产能过剩现象不同，农业面临较为严重的产能透支。现在我国达到的农业产能中，相当部分是通过透支资源和生态环境获得的。过量使用化肥和农药，长期超采地下水，侵占湿地造田种粮、造池养鱼等生产行为增加了当前产量，但农业产能透支带来的后果在逐步显现，导致农业可持续发展能力不断下降。

三是供需匹配能力下降。在市场机制作用下，农产品供需会自发对接，形成相对稳定的匹配关系。受农业生产特征等因素影响，我国农产品供需失衡问题较为严重。一方面，粮食产量缺口需靠进口弥补，另一方面，粮食浪费惊人。供需失衡的背后是资源错配，这些需要引起高度重视。

四是增收支撑能力下降。农民收入的四大来源增长乏力：受农民工人数和工资水平增速下降影响，工资性收入增长不容乐观；受国际大宗农产品价格低迷等的影响，家庭经营收入很难快速增长；受国家财政收入增速放缓影响，农民通过农业补贴和社会保障获得的转移性收入增速也会放缓；受释放农村集体产权制度改革红利需要时间的影响，财产性收入目前很难成为大多数农村地区增收的推动力量。这四大增收动力的衰减，苗头已经出现，今后一个时期甚至可能加剧。

农业发展面临的上述突出矛盾和问题，只有通过深化改革来化解。

推进农业改革的四大着力点

与农业结构调整相比，农业供给侧结构性改革更加注重解决体制机制问题，从根本上矫正供需结构错配和要素配置扭曲，以新的发展理念破解农业发展中存在的突出矛盾和问题。

一是发展多种形式的农业适度规模经营。这是应对城乡人口结构变化和农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的必然要求，也是提高农业劳动生产率、控制农产品人工成本过快上涨、增强我国农业基础竞争力的根本出路。要加快农村土地承包经营权确权登记颁证，推进“三权分置”改革，构建培育新型农业经营主体的政策体系。

二是以绿色产能的增长接替边际产能的退出。农业是自然再生产与经济再生产相交织的特殊产业，既对自然生态环境有很强的依赖，也对自然生态环境产生明显影响。过去以牺牲生态环境为代价换取的农业产能，是一种不健康、不可持续的产能，必须尽快退出。推动农业走上绿色发展道路，发展资源节约、环境友好型农业，是推动全社会绿色发展的主战场，也是农业供给侧结构性改革的一个重要任务。在这一过程中，既要推进科技创新，大规模开展高标准农田建设和农田水利建设，大力推进农业科技进步，还要推进制度创新，构建起有利于促进农业绿色发展的体制机制，让农业尽快“绿”起来。

三是延长和重构农业产业链、价值链。在总结借鉴日本“六次产业”和我国农业产业化经验基础上，以农业为基础，以提高农民分享比例为目的，推进农村一二三次产业融合发展。按照有利于延长农业产业链的方向，推动农产品加工业转型升级。按照有利于农民分享增值收益的方向，完善农业产业链与农民的利益联结机制。

四是释放正确的市场和政策信号。在这一过程中，既要发挥市场信号的导航灯作用，也要发挥政策信号的指挥棒作用。稳步推进农产品价格形成机制和收储制度改革，以降低价格扭曲程度、矫正资源错配为方向，坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，坚持“分品种施策、渐进式推进”。继续执行稻谷和小麦最低收购价政策，但要增强政策弹性，改变只涨不降的刚性预期。积极稳妥推进玉米收储制度改革，建立“市场化收购+补贴”的新模式。无论是将种粮农民直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，还是建立农业信贷担保体系，抑或是发展农村普惠金融、完善农业保险制度等，都应体现向提高农业质量效益和竞争力聚焦、向新型经营主体倾斜、向资源节约和环境友好生产方式发力的政策取向，以农业政策转型引领农业发展方式转型。