产业政策从来就是政府引导和影响产业发展的最重要政策手段，目前为农村三次产业实现融合发展搭建起有效保障措施框架，显得极为紧迫。

一是加快构建支持农村三产融合发展的政策体系。建立支持三产融合发展政策体系，至少应包括六个方面：有利于产业主体之间联合与合作的资源配置体系，有利于保证基础产业稳定发展的优序体系，有利于市场主体创业创新的激励体系，有利于国家支持的投入体系，有利于经济规模化生产社会化的服务体系，有利于纠正行政干预的自律体系。

二是强化支持一产优先发展的政策。改革种粮直接补贴政策，探索由补到地转为补到粮的有效途径。改革农机补贴办法，集中财力支持适度规模经营。应该将现行的谁买农机补给谁改为国家集中补贴财力，重点支持建立农机种植合作社，将国家补贴变为无偿投入，形成合作社的固定资产。改革农业生产资料补贴办法，寻求补贴标准与价格联动机制。建议把相关补贴变量与常量统一起来，在两者之间建立起水涨船高的联动机制。协调联动的周期，应该是一年，而不是频繁变动。同时，应该探索当年差价当年补，避免补贴不及时。加大种业补贴力度，支持重建民族种业。改革扶贫方式，提高贫困地区和贫困户的造血机能。

三是调整和完善支持发展农产品加工业的政策。提高中央财政农产品产地初加工补助标准，建议中央财政应从第十三个五年规划开始，将此项补助纳入经常性财政预算，并且应将年补助总额提高到20亿元，坚持5年不变；调整完善相关财政资金的使用方向，建议国家农业综合开发资金应调整使用方向，把改善农业生产条件、建农产品定项生产基地与发展农产品加工业统一起来，争取做到一并规划，配套建设；充分考虑粮、棉、油、糖加工业薄利和肉鱼蛋奶鲜活农产品不耐储的产业特性，在“十三五”期间，国家可考虑农产品加工行业实行全行业营业税改增值税试点，让利于企业，促进农产品加工业的持续健康发展，建议对于企业所得税基在20万元以下的农产品加工企业，应全部免征所得税；用地政策方面向农产品加工企业倾斜——对于分布在镇、村区域的农产品加工企业，其厂房、仓储、物流等建设用地应视为农村建设用地，应不受占补平衡指标约束，优先审批；政策性银行的资金，应向农产品加工业倾斜。农业发展银行和进出口银行除了负责安排政策性支农资金之外，应该相应拓宽业务领域，将贫困地区的农产品加工业纳入信贷供给，在年度资金总规模中确定一定比例用于支持发展农产品加工业；对于初创的农产品加工企业，可以放宽抵押贷款条件，探索用农民住宅或土地承包权做抵押物的试点。

四是统筹支持发展服务业的政策。应把握“一带一路”建设的良好契机，千方百计促进农村一二三产业融合发展。实行城乡统一的融资服务政策，即不能重城市偏农村，特别是对从事农产品加工的小微企业，应放宽贷款抵押条件和适当延长还款周期，让资金真正起到支持发展农产品加工业的作用。同步改善城市与农村的基础设施，进一步加快农村水、电、路、气、房等影响农村投资拓业的基础设施建设进程，改善发展农产品加工业的硬环境。

市场经济是一种法制经济，农村一二三产业融合发展作为发展社会主义市场经济的一个路径选择，必须敬畏法律遵守法律，依法规范融合发展的具体行为，做到有法可依，有法必依，违法必惩。

一是农村一二三产业要依法融合。在制定各项涉及调节多产业之间关系的法律法规和规章时，应尽可能地照应到三产融合发展的要求，规范三产融合的市场行为，减少空白或真空地带。对一些长期有效的政策，能够上升到法律法规和规章层次的，应列入立法规划，尽量把政策约束上升到法律法规和规章约束，以便提高权威性和约束力。在修订和完善已有的相关法律法规和规章时，要尽可能地有利于推进农村一二三产业的融合发展，特别是应将优先发展农业、加快发展农产品加工业、配套发展服务业的理念作为一项选择原则，从而有效地把修法修规与支持农村三次产业融合发展统一起来，有效地规避政策与法律法规规章不吻合的现象。

二是抓紧修订与农村产业有关的法律法规。应以党的十八届三中、四中全会精神为指导，适时启动对《土地承包法》、《土地管理法》、《农民专业合作社法》、《种子法》、《农产品质量安全法》等一系列法律法规修法程序。

三是积极构建农村“三产”融合发展的法制环境。首先是加强普法。应把普法纳入中央财政支持的“阳光工程”，组织有关人员编写简明读本，并且深入生产建设一线广泛宣传，拓宽法律法规和规章的知晓范围和理解的精准。农业部党校和各级农业干部管理学校应将涉农涉工商法律法规列入干部培训大纲，系统地培训生产经营者和企业法人。其次强化执法。应加强农业和涉农执法体系建设，健全县区级执法机构，解决有机构无编制、有任务无装备的问题，造就一支工作认真、廉洁秉公、业务能力强的执法队伍，形成一个在装备上准现代化的执法体系。应转变执法方式，由专业执法向综合执法方向发展。第三是严惩违法。法律是神圣的、至高无上的，不允许变通。任何违法行为，都要依法追究；任何违法者，都要受到法律的制裁。农业农产品加工业及食品工业相关执法部门，担子重，责任大，应执法有为，纠责到位。应正确处理打击与保护、惩治与挽救、管理与服务、法律效果与社会效果的关系，坚持“法无授权不可为，法定职责必须为”的工作原则，切实维护好生产标准、市场秩序和农产品及食品质量安全。

 空间布局应依据资源禀赋和发展水平

 农产品加工业及一二三产融合发展战略的重点应该与我国区域生态资源禀赋和社会经济发展水平相协调。十三五期间，我们需要结合我国区域生态资源禀赋，通过前瞻性的三产融合发展模式创新，在区域上划分农产品加工业及三产融合产业的主导模式。

根据我国国土区域生态资源特征和经济发达程度，可将我国分为四种不同生态类型区：即生态脆弱区、生态资源丰富区、农业优势主产区和沿海与都市区。

 生态脆弱区通常是经济发展水平较低，生态资源有制约性短板，如高寒地区的主要限制性生态资源是作物生长所需的积温；再比如西北地区属于干旱半干旱区域，水资源短缺是发展农业的主要障碍因子。因此在生态脆弱区，特色农产品加工及一、三引导二产的策略为重点。在环境资源保护性挖掘和开发为重点，发展具有区域特色农产品加工业，结合休闲、旅游和观光农业，一、三带二产。既有利于区域环境保护和生态安全，又能充分利用当地的生态资源提高农业生产效益。

生态资源丰富区通常光、温、水、土、气以及生物资源等生态资源较为丰富，生态环境优良，自然景观优美，但往往因为交通、区位等因素制约了当地的经济发展，经济欠发达。在此类区域要因地制宜，以第三产业带动一、二产业的发展模式，进行农产品加工业及三产融合产业的布局。这一区域尤其注意开发优势景观资源，发展生态休闲农业。把农业生产和农产品加工业、休闲观光有机结合，相互拉动，形成第三产业联动一、二产的模式，实现生态资源保护和当地经济的协调发展，推动传统农业向生态农业的转型。

农业优势主产区通常农业生产基础条件好，经济相对发达，该区域在适度规模的基础上，重点发展农产品加工业带动带动一、三产业。通过第二产业的老大拉动，对第一产业（大种植、大养殖）进行产品的提升。农产品加工业以企业为主导，衔接家庭农场为主体的新型经营主体，推动产地加工的发展模式，通过第二产业带动一、三产业的融合发展。

 沿海与都市区通常农业生产基础设施良好，交通便利，经济发达。该区域农业发展具有功能多样化特征，由过去单一的生产功能向生态、旅游、休闲、教育、科普等多种服务功能转变，要结合农业多功能性的实际需求，大力发展观光采摘、生态餐厅、旅游休闲、保健养生、优特农产品加工等以服务为主要功能的现代都市农业，融城镇化和现代服务农业为一体，拓展现代生态农业发展空间，提升都市型现代生态农业的核心竞争力。通过第三产业带动二、一产业的发展。

产业融合结构布局要抓优势、分环节

推进农村一二三产业融合发展是加快转变农业发展方式的重大创新思维，对于今后提升农业产业水平和促进农民就业增收等具有重要意义。

“十二五”期间，尽管我国农村一二三产业融合取得了一定进展，但仍然处于初级发展阶段，融合程度低、层次浅，新型经营主体发育较慢，先进技术要素扩散渗透力差；经营方式多处于生产导向型，消费导向型不足，产业之间互联互通性不强，大量的农产品在生产初期没有考虑加工转化，没有考虑农业的功能拓展，产加销、贸工农出现脱节。

当今和今后一段时间，推进农村一二三产业融合发展，要以农民就业增收为核心，通过农业相关产业联动集聚，推动生产要素跨界配置和一产（专用品种、原料基地等）、二产（以粮油加工、果蔬茶加工、畜产加工和水产加工为主的农产品加工业）、三产（仓储物流、互联网+、金融服务、休闲农业、社会服务等）相关业态的有机整合，通过延长产业链、提升价值链、拓宽增收链，优化农产品产地生产力结构布局，进而促进农村一二三产业紧密连接、协同发展。

结构布局的目标与原则

调整农村产业结构，使整个农村社会生产基本适应社会总需求的水平，是当前农村工作亟需认真研究的战略性问题。根据我国农村经济的现实情况和长远发展需要。“十三五”期间，我国农产品加工业及农村一二三产业融合发展产业结构调整的战略目标：一是提高农产品优质品种和加工专用品种的比重，使农产品的品种、品质结构能够适应市场需求变化的需要；二是通过大力发展第二产业，尤其是农产品加工业，促进农村第一、第三产业的发展，实现农业的增效与农民的增收；三是实现农业和农村经济的比较合理的区域分工和布局，形成不同地区各具特色的专业化生产格局；四是通过采用现代生产工具、技术和管理手段，在各个产业部门之间能够合理配置与利用农村资源，科学处理经济增长、社会稳定、技术进步、生态安全等多方面的关系。

同时，为了保障上述目标的实现，调整和优化我国农村产业结构，在我国农产品加工业及农村一二三产业融合发展的区域布局设计上，提出了六大基本原则，即因地制宜原则、区域优势原则、市场与政策调节相结合原则、产业关联原则、综合效益原则以及整体性原则。

结构布局的建议

“十三五”期间，我国农产品加工业及农村一二三产业融合发展的产业结构设计应围绕我国四大优势农产品加工业—粮油加工业、果蔬茶加工业、畜禽肉加工业（含乳、蛋产品）以及水产加工业的重点领域、分环节展开。在一产方面，主要依托农业资源与产业优势，着力建设优质原料基地，大力发展加工专用品种的培育、推广。二产方面，建立以企业为主体、市场为导向、产学研结合、科技资源共享、技术优势互补的产业科技创新体系；积极推动产地初加工关键技术与装备、农产品精深加工技术与装备、副产物综合利用技术与装备科研攻关，提升企业节能减排水平；合理配置产能，增强产品品质、丰富产品品类。三产方面，建立现代化的农产品及其加工产品信息平台、交易市场和商业模式；借助互联网、物联网等信息产业技术，推动智能仓储、智能物流模式；深入开展食品消费科普宣传与教育，建立并引导农产品加工与生产合作组织、创新联盟发挥更大的作用；完善政策、融资、信贷等支撑平台，健全专业化、公益化、社会化服务体系。

在产业结构布局设计上，结合我国优势农产品布局规划，应从农产品的主产区、产品主销区和大中城市郊区等3大重点区域进行布局和设计。以粮油加工为例，在粮油主产区，推动粮油专用原料基地建设，深入开展粮油产地初加工，发展粮油产业休闲观光旅游；在粮油产品主销区、大中城市郊区以及关键物流节点地区，着力推动传统主食工业化，建立传统主食、方便休闲食品等粮油加工产业集群和工业园区。涉及具体粮油品种，则在长三角、湖南、安徽、福建、京津等大米产品主销区、在东北、华北、西北等小麦产品主销区、在大豆油、花生油，菜籽油主销区以及大中城市郊区、关键物流节点地区发展主食工业化、方便食品加工业、休闲食品加工产业；在粮油加工业聚集区，则重点推进粮食、油料精深加工与综合利用的发展，发展高附加值、产业关联面广的大型粮油加工企业。