李村（化名）位于河北省西北部，毗邻首都北京，所属的Ｗ县是国家级贫困县，是“环首都贫困带”的一部分。由于地处农牧交错地带，水资源极度匮乏，该村传统上是种植玉米、高粱、马铃薯等耐旱作物，基本上属于靠天吃饭，同时农户还进行鸡、鸭、牛、羊、猪等畜牧养殖，没有其他二、三产业的收入李村现有人口 1500 人，其中贫困户 193 户，2015 年建档立卡贫困人口 772 人，贫困发生率为 51.5％。

　　此次调研的产业扶贫项目全称是“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”，该项目最早始于2007 年，由国务院扶贫办和财政部联合推出，其目的在于通过政策统筹、机制创新，探索财政扶贫资金与其他涉农资金整合使用的新路子，探索整村推进与连片开发相结合、扶贫开发与区域经济发展相结合的路子，促进贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收。李村所在的Ｗ县在 2013 年 11 月通过全省竞争获得该项目，主要支持当地贫困村发展优势特色产业，通过省级安排财政扶贫专项资金，引导和整合各方面资金，进一步加大对扶贫产业的扶持力度，从而达到扶贫工作整村推进、特色产业连片开发的目的，使贫困村农民彻底脱贫并走向富裕。由此可见，此项目是将扶贫项目与经济发展项目捆绑在一起的综合性项目。

　　项目申请的“精英捕获”与“弱者吸纳”

　　20 世纪 90 年代中期税改之后，财政转移支付开始大量由“条线”部门采用专项支付或者项目资金的形式自上而下流动，“项目治理”开始兴起。产业扶贫作为目前国家所倡导的主要扶贫方式之一，往往也是以具体项目作为载体。

　　在扶贫项目到村这一过程中，作为竞争性项目，在自下而上进行项目申请的时候并非按照同一标准进行公平竞争。调研发现能够分配到项目村庄一般都是具备某种程度的优势，有的村庄是县里主要领导的挂点村，有的村庄距离县城比较近，交通便利，有一定的发展潜力，能够被迅速打造成为“亮点”，凸显出领导的扶贫业绩。李村由于是县长包片的“重点村”，又靠近通往县城的国道，所以自然就申请到了该项目。这样的结果就造成了“精英捕获”，也就是条件相对比较好的“精英村庄”容易获得更多的扶贫项目和资源，而条件比较差又没有政治资源的贫困村容易被忽略。

　　在项目执行环节则需要考虑产业经营的具体模式。一般认为“农业产业化经营的基本模式是公司＋农户，以公司或企业为龙头，以农产品基地为依托，实行生产、加工、销售一体化经营，对农业现代化发展能够有较强的适应性。”但是产业扶贫不仅仅追求的是产业发展单一目标，它在某种程度上还承担了带动贫困户脱贫的社会责任，所以就不能完全按照资本化农场或者农业公司的单纯以追求利润为目标的方式经营。我们将其具体经营模式总结为“利益捆绑”与“责任连带”。政策规定作为项目实施主体的合作社要想得到国家的 200 万元的扶贫款，前提是这些农户必须加入合作社，而且这笔扶贫资金要以股份的形式注入进来。国家进行这样的限制是出于两方面原因的考虑，一是为了能够避免把资金直接分配给贫困户之后很快被“分干吃净”，达不到脱贫效果；其二是合作社在得到国家扶贫款项补贴的同时，还连带有带动贫困户脱贫致富的责任，无论盈亏必须保证贫困户每年都能分红。具体来看，加入合作社之后的贫困户的收入由以下三个部分构成：（1）在合作社内打工的工资收入；（2）按照股份分红的收入；（3）出租土地给合作社的租金收入。可以看出，在产业扶贫当中，采取的并非是简单的“公司＋农户”或者“合作社＋农户”的纯粹的市场化运作模式，而是连带了很多的社会责任。贫困户在合作社之中具有三重分身：（1）作为雇工者出卖自己的劳动力，获得工资收入；（2）作为合作社的股东，能够得到股份分红；（3）贫困户还作为出租者，把土地租给合作社，取得地租收入。贫困户的多重身份使得合作社不能够完全按照企业化进行管理，也不能轻易对其进行惩罚与解雇。调查发现，在这样的“责任连带”项目前提预设下，很多实力雄厚的公司由于不愿承担带动贫困户脱贫的责任而不会申请此类产业扶贫项目，反而是那些经营不太好的公司或者大户为了获得国家的相关扶植政策和资金才会申请该类项目。最后国家扶贫资源被“弱者吸纳”，申请到产业扶贫项目的公司往往都是相对来说条件不太好的公司，缺乏应有的产业发展和带动能力。

　　项目运行中的“政策性负担”与“规模化劣势”

　　１. 逆向软预算约束带来的政策性负担

　　“整村推进、连片开发”试点项目在具体实行的过程之中需要地方政府进行相应的配套设施建设。一般来讲，纯粹的扶贫项目不会明确要求地方政府配套，但是该项目属于一种综合性项目，产业本身之外的其他设施则需要地方政府提供。项目建设主要包括棚室建设、项目区电力、水利、道路等基础设施建设及蔬菜交易市场、气调保鲜库建设等，棚室建设由上级财政扶贫资金给予补贴，基础设施配套由县财政和部门资金整合完成。

　　周雪光在科尔奈“预算软约束”的基础上，提出了“逆向软预算约束”的概念，用来解释各级地方政府通过“自上而下”地索取资源来突破预算限制。而学者狄金华则在最近的研究中区分了内生性与外生性的逆向软预算约束，认为在外生性的逆向软预算约束中，基层政府主要向特定的民众与厂商转嫁配套任务来软化自身的预算约束，给地方社会带来了“政策性负担”。对于李村“整村推进、连片开发”产业扶贫项目，上级政府的专项扶贫资金一般都没有问题，关键是县级政府的配套、整合资金以及社会及群众自筹资金。由于地方政府财政资金羸弱，所以县一级的配套资金很难落实。

　　于是，原本属于地方政府配套的资金压力就落到了合作社的身上，县政府的配套整合资金只有水利局的 30 万元到位（见表 1），其他的通电、交通以及冷库的建设都是由合作社自筹资金。每个大棚国家专项资金仅补贴 3 万元，但是建好一个大棚却需要10 万元。可以看出，贫困县羸弱的财政能力并不能为产业项目提供相应的基础设施配套，尤其是税改之后基层政权从原来的“汲取性政权”变为“悬浮性政权”，乡镇政府更是无权取钱。这些项目整合、配套的压力最后都转移到了村庄社会，为将来的项目建设与运行带来了很大的风险。

　　２. 产业扶贫项目经营的“规模化劣势”

　　产业扶贫较少扶植单个贫困户，也很少根据不同贫困户的需求而提供不同产业发展的可能性，而往往倾向于集中资金打造统一性、规模化的经营模式。但是，尤其对于第一产业来讲，农业有着其特有的规律， 而非遵循规模化、标准化的工业发展逻辑。以蔬菜大棚产业扶贫为例，主要经营方式分为两种：一种是建 立在雇佣劳动基础上的合作社规模农场经营；第二种是所谓的“公司＋农户”的纵向一体化模式。这两种模式都具有以雇工为基础的规模经营特征。这两种农业经营方式可以概括为企业农业模式，“通过扩大规模进行持续扩张是这种模式的典型特征。在这种模式下，农业生产高度专门化并完全面向市场。企业农场主主动置身于对市场的以来之中，并对劳动过程进行 工业化的改造”。

　　由表 2 可以看出，在农业生产方面，与规模化的企业农业相比，以家庭为基础的经营模式有着以下诸多方面的优势：

　　（1）在经营成本方面。规模经营必须支付雇佣工人的工资；而农户家庭经营就会省去这一笔支出； 规模经营还会产生很多间接成本，由于蔬菜大棚生产中需要更换棚膜、棉被、维修等诸多维护问题，如果是农户家庭经营的话，遇到了以上问题在农村内部农 户之间可以通过“换工”“帮工”等手段，并不需要花费很多费用，但是如果是规模经营的话，由于劳动量太大，则需要短期雇佣很多劳动力，李村今年 200 个大棚更换棉被则花费了将近 20 多万元，如果是农 户自己经营则会节省这笔开支。

　　（2）在市场方面。规模经营由于蔬菜的产量很大， 需要销往城市比较大的市场，一旦遇到价格波动则面临滞销的问题，由于蔬菜每年价格波动很大，规模经营承担了很大的风险；家庭经营则很少存在风险大的问题，大市场消化不了的话就在家门口的小市场以及集市上出售，家庭经营由于“船小好调头”，种植的种类也更具有多样性，市场销售也更加灵活。

　　（3）在管理方面。除了雇工以外，规模农场则面临着监督的问题。由于农业生产是与有生命的作物打交道，并没有工业化生产那么好监督，雇佣工人干的好坏也不好评价。以农业技术应用与推广为例，如 果是自己家庭经营的大棚，要是遇到技术问题则会主动请教技术员，努力解决技术问题；但是如果是规模农场，雇佣的工人则会认为新技术的学习与应用加重了他们的工作负担，在技术推广方面很不积极，甚至技术员与雇工之间经常发生矛盾与冲突。

　　扶贫项目的“虎头蛇尾”与农户生计发展

　　红星专业合作社于 2013 年底成立，拥有社员150 户，其中贫困户 148 户，占全体社员的 98.7％，共流 转土地 700 亩，主要进行大棚蔬菜种植。扶贫项目完 成之后出现的一个很大问题就是由于缺少后续配套资金，造成很多项目仅仅运行很短时间后就荒废闲置起来。以李村的大棚产业扶贫为例，并不是帮助贫困户建好大棚就大功告成。首先，蔬菜大棚其中的基本设施需要定期维护和更换，如过滤系统每 2 年需要更换 1 次，灌溉的主管道、毛管每年需要更新，棉被与棚膜也都需要定期更换。其次，并没有专门农业技术人 员提供相应的技术指导，由于不懂技术没有经验在第 1 年种植蔬菜的时候晚了 1 个月，致使蔬菜受到了冻害，赔了 200 多万元。合作社负责人也反映“大棚建 好之后，国家最好能够为周围几个合作社一起配 1 名 技术员提供技术支持，这样我们出现什么问题也容易咨询，能够避免很多不必要的经济损失”。该项目第三期工程新建的 20 个大棚都不种蔬菜，都栽上了树， 还有一些大棚计划种草莓搞采摘。目前李村的合作社银行贷款已经超过 800 万元，现在合作社理事长已经完全无心搞生产经营，只想着国家能够兜底，把这个窟窿给补上。

　　项目完成之后造成的另外一个问题就是传统的农户生计系统遭到了损害。关怀国际（CARE）认为农户的生计系统包括以下三个要素：拥有能力、有形和 无形的资产的可及性以及经济活动。在 CARE 的框架中，不仅关注了农户的经济性资产，更加突出了农户生计的安全性与可持续性。在李村，农民的土地都被合作社流转了过去，不再进行传统的玉米杂粮作物种植，全村大部分劳动力都去了合作社打工。由于没有了玉米秸秆、杂粮的生产之后，依靠这些作为饲料的家庭养殖业也都受到了影响，现在李村每户也都很少再进行家庭养殖与其他副业，整个“农业－副业”的循环系统不复存在。村民们虽然看似有了工资收入，但是现在粮食、鸡蛋、肉类等之前能够自给自足的食物现在必须到市场上购买，老百姓反映说“以前虽然 没钱但是想吃什么自己家基本都有，现在虽然挣到了钱但是总感觉不够花”。所以蔬菜种植的产业化破坏了传统农户的生计系统，农户的生计安全受到了威胁， 生活成本大大上升，实际生活水平并没有得到提高。

　　产业扶贫地方性实践困境的原因阐释

　　从宏观层面就产业扶贫的性质和背后的理念而言，表面上来看“产业扶贫是通过‘造血’的方式， 即扶植贫困地区产业发展，促进贫困地区经济增长， 就能解决贫困问题，使贫困户脱贫致富”。其实产业 扶贫背后隐藏着两种不同逻辑，第一种是产业本身发展的市场化逻辑，第二就是必须要帮助贫困户脱贫的社会道德逻辑。市场化的逻辑追求的是资源之间优化 配置与市场效益的最大化，这就要求产业发展以市场为导向，以经济效益为中心，具体来看则需要通过最 有实力的公司和资本的带动，将产业做大做强，进而在市场竞争之中占据优势，最终获得最大利润。社会道德层面的逻辑则强调要扶贫济困，产业的发展并不 是完全追求利益，而是为了承担社会责任，通过产业 发展来带动处于社会底层贫困户的发展，从而使贫困户能够享受到产业发展的益处进而脱贫致富，这是一 种“扶弱”的逻辑，是政府道德观的具体呈现，更多表现出来的是一种底线思维。现实情况中，在市场化逻辑指导下通过优势企业发展产业虽然能够带来经济的增长，但并不一定能够使所有贫困户受惠；而完全 倾向于照顾和吸纳贫困户的政策往往不利于产业本身的发展。所以在产业扶贫项目运行的过程中，市场的 逻辑与社会的逻辑就很容产生矛盾与冲突，二者之间的强大张力影响了产业扶贫具体实践的效果。

　　就产业扶贫所依托的形式与运行的逻辑来看，扶贫的目的性决定了专项资金作为一种新“增量”是以 财政转移支付的形式发放下来投入到贫困地区之中， 具体来看产业扶贫都是以项目为载体，采用的是“项目制”的运行逻辑。但是用项目制的逻辑来进行产业 扶贫容易产生以下意外后果：

　　（1）项目申请之时存在“项目带帽”以及“门 槛效应”等问题，也就是说上级政府会进行一个“选择性平衡”的过程，并不是将所有贫困村放在同一起跑线上进行公平竞争，往往是那些具有政治资源以及 区位优势的“精英村庄”容易被分配到项目，在项目申请环节就面临着不平等与上级政府的亲和性选择。此外，扶贫项目还有一个最明显的特征就是“责任连带”，在进行产业项目运行的时候必须要带领贫困户脱贫致富，把贫困户吸纳进入项目之中。这样的“附带条件”会导致那些有实力的公司企业因为不愿承担社会责任而不去申请此类项目。这样产业扶贫的项目 化运作就会产生村庄之间的分化与不平等。

　　（2）在项目的具体执行阶段，面临的最大问题就是项目配套问题。虽然对于扶贫项目来说，相关政策规定要求专门扶贫项目不需地方配套，但是没有了这种显性配套规定之后，在实际情况下存在很多隐性配套规则。因为现在有很大一部分扶贫项目下发到地方之后都是与其他项目整合在一起的，比如本文案例之中的“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点项目，就是将扶贫项目的“整村推进”与作为区域发展性质的“连片开发”项目捆绑整合，往往是这种综合性项目所带来的隐性配套加重了地方社会的负担。

　　（3）项目制是一种事本主义的动员或组织方式，项目组织不同于常规性的组织，是一种临时性的组织形式。一般来讲，每个项目起始、结束都有明确的时间限制，项目是临时性、一次性、有限的任务，这是项目区别于其他常规活动和任务的基本标志。项目制“临时性”的特征决定了在项目完成之后，就会缺乏资金、资源的持续投入和后续的管理和维护。在扶贫项目中，很少有一次性投入就能够永久脱贫，扶贫项目本身就需要很多后期维护和后续配套工作，另外即使项目完成脱贫目标，但是每年由于各种原因而返贫的情况时有发生，扶贫项目不能够一次投入而“一劳永逸”，需要持续性的进行项目投入与维护，实现精细化的管理。

　　在产业扶贫具体经营模式的选择方面，如上所述由于产业扶贫首先遵循的是产业发展的逻辑（见图1），所以产业扶贫项目往往会在工商资本的驱使之下采取工业化、规模化的经营模式。相关政府部门也会认为“农业产业化经营有利于农业区域化、专业化生产，提高农业规模效益”。但是，农业发展的逻辑与工业生产的逻辑有着本质上的差异，其实关于农业规模化经营目前在学界已经有了不少反思。王德福、桂华从劳动成本高昂、农业雇工监督困难、管理成本高以及资本化经营应对风险能力差等三个方面认为资本化的规模经营产生比较低的效益和容易出现亏损。黄宗智认为规模化的农场错误地试图硬套“地多人少”的美国模式与“人多地少”的中国，错误地使用来自及其时代的经济学与农业。而中国过去30年来已经走出来的适度规模经营，“小而精”的真正家庭农场才是中国农业政权的发展道路。

　　我们就产业扶贫来讲，（1）产业扶贫所发展的产业一般都不是传统的大田作物，而是诸如蔬菜、水果、药材、茶叶等特色农产品。而这些特色农产品的往往都是劳动密集型的产业，本身不能够使用机械化，如果盲目地采用规模化农场的经营模式，在劳动成本、雇工以及管理等方面会产生许多问题。另外，与传统家庭经营相比，规模化经营由于缺少了乡村社会网络关系诸如帮工、换工等所起的关键作用，组织成本会大大提高。（2）考虑到我国 14 个集中连片特困地区的实际情况，这些连片贫困地区基本以山地、丘陵为主，土地细碎化严重，生态环境比较脆弱。贫困地区的实际情况也不适宜进行集中化、规模化的产业发展模式。以本文案例来看，李村所在地区属于干旱半干旱地区，水资源极为匮乏，近年来由于政府大力发展蔬菜大棚产业而又加剧了水资源缺失问题，不利于环境的可持续发展。（3）产业发展的规模化也有悖于国家精准扶贫的政策目标。精准扶贫的理念主要是要瞄准到扶贫对象，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，采用精细化的管理模式。而规模化的经营模式，则忽视了贫困户之间的不同与异质化的特征，采用同一个标准来处理所有贫困户的贫困问题。但是实际情况来看，一个村内贫困户之间的家庭与劳动力状况是不同的，致贫原因也各异。此外，在目前中西部农村广大贫困农村农业劳动力缺失、只剩下留守老人、儿童的情况之下开展产业扶贫，则会面临扶贫开发主体缺失的问题。规模化经营片面强调要做大做强、盲目发展，重视数量、忽视质量，以李村所在的Ｗ 县为例，短短两年时间里蔬菜大棚的数量从不到 8000 个发展到超过 2 万个，产业发展的盲目扩张也为项目的失败埋下了极大的风险。

　　建议

　　（1）产业扶贫项目在申请的时候要特别注意对于条件比较差的贫困村的扶植和倾斜，防止和减少“政绩工程”和“亮点工程”的出现。在项目的执行主体方面，则要让有实力的公司和企业来承担，给予他们必要的政策优惠，以及承担必要的社会责任，更好地带动贫困户脱贫摘帽。

　　（2）在产业扶贫项目的具体实行阶段，彻底取消扶贫项目的地方配套，尤其注意在整合项目之中的“隐性配套”问题，确实减轻基层社会负担。在具体经营模式方面，防止盲目规模化、工业化的生产组织方式，尊重农业发展的规律，重视产业扶贫项目的质量，而非数量。

　　（3）在产业扶贫项目完成之后，要加强对项目的后期维护维持方面的投入，注意产业扶贫项目运行的可持续性，最后确保我国贫困地区在进行产业扶贫的时候要走一条“精细化”的发展道路，确保产业扶贫项目能够带动广大贫困户真正脱贫致富。（来源：《西北农林科技大学学报（社会科学版）》）