改革开放以来，中国社会经济和科学技术得到高速发展，农业生产方式也突破了传统小农格局，形成了现代集约型的生产方式，农业园区作为传统农业向现代农业过渡的一种先进生产模式，对地区农业技术推广及农业多功能拓展起到很好的示范带动作用，是解决生态、土地、资源等农业发展所面临的诸多现实问题的重要途径。然而，农业园区做为一种新生事物，在规划建设过程中，也出现了一些问题。农业园区的发展需要集用地、交通、旅游等规划于一体，但是长期以来，我国的土地、城建、交通、旅游等部门的规划自成体系，彼此间联系不紧密。因此，有必要从“多规合一”角度探讨现代农业园区规划发展的新思路。

2现代农业园区规划存在的问题

2.1各类规划自成体系，内容冲突

由于政府行政部门的制约，各个规划间的数据不融合，形成了多个规划体系。土地规划不让做的事情，城乡规划可能允许做；环境规划不许做的事情，发展规划可能让做。例如，林业部门认为，一个地区只要树木郁闭度达到30%，就是林地；但在土地部门看来，这个比例要达到40%以上。10%的差别在现实中涉及的土地面积很大，由此引起的园区规划实施中的矛盾也很多。

2.2各类规划价值观和目标不同，园区规划不易衔接。

国民经济社会发展规划的期限一般为5年，土地利用规划的期限为15年，城市总体规划期限为20年（见下表1）。因此，经济社会发展规划难以长远衔接土规和城规。现代农业园区在进行规划时需要对接各类规划，但是园区规划在后期落地实施时对有些规划会有所跨越，造成规划之间的衔接困难。

2.3规划用地分类矛盾，衔接不到位

现代农业园区总体规划最常涉及到的就是农用地和建设用地，在进行用地分类时主要以城市规划和土地利用规划为依据进行划分。但是土地利用规划强调对耕地和基本农田的保护，城市规划则更注重建设用地的划分，二者对一些用地的划分存在差异。例如水库水面和水工建设用地在城市规划被划入非建设用地里面的水域用地，但在土地规划中则被划入了建设用地，两者出现类别认定相互矛盾的局面^[6]。因此造成现代农业园区总体规划在确定用地分类时，会出现衔接不到位的问题。

3“多规合一”视角下现代农业园区规划路径分析

3.1完善规划体系，提升农业园区规划科学性

“多规合一”要求着力构建“以经济社会发展总体规划为龙头，国土空间规划为基础、专项规划为支撑”的区域规划体系。在对现代农业园区进行规划时，首先要与区域“多规合一”体系对接，严格地遵守和执行上位规划，做好本级规划的调整衔接，确保发展目标、空间坐标、国土指标、生态控标的高度统一和协调一致；其次以国家、地方政策和上位规划为依据，结合所在地域的整体经济发展规划来定位自身的指导原则、发展思路、战略目标、空间布局及保障体系，做到园区规划与政策良好的承接与融合，形成一个科学严谨的规划体系^[7]。

3.2围绕“多规合一”，统筹空间资源

理顺各级、各类规划之间的层次关系，以空间资源的统筹布局为基础，在统一的空间平台上统筹生态、生产和生活三类空间布局，从而制定适合园区的空间布局和产业发展构架，划定出共同遵守的生态红线和开发边界^[8]。现代农业园区发展借势乡村振兴机遇，发挥农业的多功能性，利用“多规合一”，进一步明确各园区的产业功能，形成定位清晰、分工合理、错位发展、优势互补的良性格局，统筹推进产业园区、农村社区、田园景区三区共建，实现三产配套发展。同时在统筹“多规合一”时，强化土地利用、环境承载、生态空间的刚性约束，进一步规范项目管理，严格项目准入和退出机制，并为园区后续发展预留合理空间。

3.3建立健全“多规合一”平台，完善相应机制

构建由多级节点构成的一体化多规信息在线服务体系，从而消除各规划空间矛盾，实现发改、国土、规划等多部门规划成果的统一管理、深度融合，为新型城镇化战略提供高度协调、统一权威的空间规划“一张图”；此外，还需构建“多规合一”组织协调机制，建立完善的管理组织和相应的工作机制，相关部门协调联动，形成合力，共同探索推进“多规合一”。现代农业园区在做总体规划时要充分利用“多规合一”平台，减少规划所需对接部门和环节，让规划团队能够更加便利的获取上位规划或同级规划，节省人力、物力及资金等。

3.4积极对接土地利用规划，细化园区空间用地

一个地区的土地利用规划是农业园区内土地利用的指导性规划，是开展“多规合一”试点的重要载体，在遵循土地利用总体规划相关管理规定的前提下，结合国家政策及农业发展趋势，对接周边农业规划，优化国土空间布局，有效配置土地资源，提高土地节约集约利用水平，促进新型城镇化建设，为实现乡村振兴奠定基础。

4案例分析

淮安市作为全国“多规合一”试点市，实施“一张蓝图”全域空间管控，并在变革发展理念、重构规划体系、改革管理制度、重整规划内容、构建规划基础五个方面改革创新，从而为现代农业园区总体规划提供了全面科学的指导，下面以江苏淮安“花漾年华”田园综合体总体规划作为案例进行分析。

4.1淮安“花漾年华田园综合体”规划概况

1、项目背景。江苏省淮安市处于全国承南启北的地理位置，是苏北腹地的区域性中心城市。淮安“花漾年华”田园综合体位于淮安市淮阴区西南部的吴城镇，是淮安国家农业科技园一部分，规划面积约18600亩。项目区地处京杭大运河和古黄河之间，距淮安市中心约20公里，半小时车程。

图1 项目区所处地理位置

4.2“多规合一”视角下项目规划实践

淮安市目前已编制国民经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态建设规划等规划，这些规划为淮安“花漾年华”田园综合体编制总体规划提供了充足的依据。

1、通过“多规合一”确定项目产业体系。以社会经济发展总体规划为引领，以淮阴区三类空间布局图（图2）为依据，结合“十三五”现代农业发展规划，确定“花漾年华”田园综合体总体规划项目的产业体系。

图2 淮阴区三类空间分布图     

  图3 淮安市“4+1+3”现代农业产业发展框架体系

通过分析淮阴区三类空间分布，“花漾年华”田园综合体所处区位主要是农业空间和生态空间；淮安“十三五”现代农业发展规划提出构建“4+1+3”的农业产业发展框架体系（图3），其中“4”是指优质稻米、高效园艺、规模畜禽和特色水产四大传统农业基础产业，“1”是指休闲农业，“3”是指农产品加工与物流业、现代种苗业及农业生物产业三大新兴产业。因此，“花漾年华”田园综合体总体规划通过对接空间资源及产业发展体系，筛选未来主要发展三大产业，即优质粮油、高效园艺、休闲农业，并通过发展三大产业衍生出农业科技服务业。

表2 淮安“花漾年华”田园综合体产业体系表

2、结合“多规合一”实践，引导园区用地及产业合理布局。在淮阴区“十三五”规划纲要的基础上，分析淮安国家农业科技园功能片区的相关专项规划，为“花漾年华”田园综合体确定主导产业及布局提供指引。

图4 科技园建设用地管制和基本农田保护图    

 图5 科技园多规融合规划差异分析图

表2 科技园功能片区城乡与土地利用规划差异性分析情况表

通过对科技园用地规划和多规融合规划差异分析（图4,5、表2），“花漾年华”田园综合体位于允许建设区，用地以一般农用地和基本农田为主。因此，确定水稻种植为基础产业，园艺产业为主导产业。同时，结合地势高程和现状产业等综合情况确定“花漾年华”田园综合体产业布局（图7）。淮安地处南北气候带上且拥有悠久的月季种植历史，目前花卉作为朝阳产业和新的经济增长点，拥有良好的发展前景，确定以月季等花卉产业为主导产业符合“花漾年华”田园综合体发展要求，并将其布局在古黄河北岸，进行规模化生产。对接科技园土地利用规划，田园综合体内拥有大量基本农田并且水稻种植面积广阔，在原有基础上扩大水稻种植面积，在大运河以南确定水稻种植区域。同时由于“花漾年华”田园综合体紧邻农高新城，结合农高新城规划，未来有大量游客涌入，因此在农高新城附近设置园区核心区，作为人气引爆点。此外，田园综合体中部拥有一定面积的冬枣等水果种植园，在原有基础上，进行种植管理水平提升，设置精品水果生产示范区。

 图6 淮安“花漾年华”田园综合体产业布局图

3、利用“多规合一”平台，促进园区规划效率

“多规合一”以城市总体规划修编为契机，融合发改、国土、环保、交通、住建、林业、文保等部门规划成果，建立以经济社会发展规划为基础，城市总体规划为核心、多部门规划协调的空间规划体系。该空间体系确定了“花漾年华”综合体的空间利用类型，为田园综合体提供目标定位，即发展以农业为基础，三产融合的田园综合体，有效提高了决策能力。

5结论

现代农业园区总体规划是实现地区产业发展，促进地方经济增长的重要环节，必然要将现代农业园区总体规划中的产业定位和空间布局与“多规合一”与结合起来。从江苏淮安“花漾年华”田园综合体总体规划的实践来看，通过多规融合构建三类空间框架是决定园区主导功能定位的关键所在，为全国类似园区规划定位提供了可行的借鉴。长远来看，由于现代农业园区功能区划分涉及多部门、多规划，是一项复杂的系统工程，因此更需结合“多规合一”对资源进行有效的管理和利用。

参考文献：

[1]张天柱.现代农业园区规划理论与实践.[M].郑州:中原农民出版社,2016.

[2]吴小平,刘筱.县域层面“多规合一”规划探索与实践——以海南省白沙黎族自治县为例.[J].规划师，2017.

[3]朱海冰,蔡道成,张侨.中国可持续发展理论综述.[J].商业时代,2011.

[4]刘愿理.土地利用总体规划实施的空间吻合度评价研究.[D].重庆:西南大学，2014.

[5]杨萍.现代农业园区土地高效利用研究：理论、评价、路径.[D].北京：中国农业大学,2016.

[6]张佳佳,郭熙,赵小敏.新常态下多规合一的探讨与展望.[J].江西农业学报,2015.

[7]张媛,河北省现代农业园区规划研究.[D].河北:河北农业大学,2014.

[8]黄金川,林浩曦,漆潇潇.面向国土空间优化的三生空间研究进展.[J].地理科学进展,2017.

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