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专题 | 中国县域农业现代化的多维路径
发表日期:2016-08-29   来源:学术交流    浏览量:812  

[摘要]近三年的中央一号文件连续聚焦农业现代化,凸显了加快农业现代化发展的迫切性。农业现代化是多主体参与的、复杂的、系统的过程,过分依赖经典路径很可能导致内生性路径被忽略,仅聚焦单一路径也会造成农业现代化发展的不平衡。以中国农业发展中影响最大的县域农业为样本,从农业科技创新与投入、新型职业农民培育、组织管理职能完善、财政支持与金融服务体系构建、土地流转模式与制度创新五个维度对农业现代化进行多维路径研究,并提出路径统合的建议。

自2014年起,连续三年的中央一号文件均聚焦农业现代化,彰显了新常态下国家加快农业现代化发展的决心。文件强调了“农业主体论”,明确以农民为主体,以农民福祉为一切工作的落脚点,将第一、二、三产业融合发展作为农民增收的重要支撑,而这一切都要以农业现代化的发展为前提。由于历史和现实的诸多原因,“农业还是现代化建设的短腿,农村还是全面建成小康社会的短板”。县域是中国国民经济的基本单元,县域经济多以农业和农村经济为主体。长期以来,中国的县域为农业与农村发展做出了巨大贡献,每年大约贡献全国粮食总产的94%和农业总产值的93%,是中国农业发展的基础。中国县域农业如果实现了现代化,中国农业也就实现了现代化。

早在20世纪80年代,国外学者就开始总结各国农业现代化发展的路径及模式,国内学者也认为中国农业现代化既不能走人少地多的机械化道路,也不能走人多地少的技术化道路,应该依据我国实际,走具有中国特色的农业现代化道路。国内外学者从技术引进路径、人力资本积累路径、职业农民发展路径、农民合作社和农业公司推进路径、制度改革路径、金融支持路径等多个具体路径进行了研究。当然,也有学者更加关注农业现代化内涵,认为农业现代化发展的正确路径是实现农业的环境保护与可持续发展,这一观点也得到了我国学者郑远红的认同。虽然近年来农业现代化路径的动态化与系统性逐渐被部分学者关注,但学者们对于路径选择仍多局限于个人研究领域,仅就制度、技术、工业、金融等单一视角入手进行分析。而农业现代化是多种因素相互作用的结果,是一个复杂的、多维度的发展过程,必须考虑多种因素的相互促进与弥补。

虽然县域间农业现代化发展水平各异,推进农业现代化的具体路径各有侧重,但对于县域农业现代化而言,仍有一定的共性路径可寻。本文以中国农业发展中影响最大的县域农业为样本,针对县域农业发展的特点,结合现实发展,从农业科技创新与投入、新型职业农民培育、组织管理职能完善、财政支持与金融服务体系构建、土地流转模式与制度创新五个维度,探讨了中国县域农业现代化的多维度路径的选择与整合,以期为中国县域农业现代化的发展提供参考。

一、路径之一——农业科技创新与投入

农业科技创新与投入是县域农业现代化发展的根本动力。

1.明确农业科技创新的重点。一是推广农业生物技术。以生物技术改良农业品种,改善农作物的生长环境与条件,提高单产水平。二是推广节水灌溉技术。继续以耗水量巨大、节水潜力最大的水田灌溉为突破口,推广节水灌溉技术,实现增产、抗病、省工、省肥的生产效果。三是发展精准农业。在垦区精准农业辐射下,引进和试验精准农业技术与装备,逐步推进精准农业。四是推广良种创新技术。构建集良种的引进、培育与推广为一体的产业化体系,在起点上实现农业科技的创新与投入。五是创新农机装备技术。进一步增强现代农机合作社服务能力,不断加强现代合作社的规范建设,从技术创新层面不断探索农业全程机械化生产模式。

2.加快农业科技的自主创新。一是搭建集研发、推广与产业化为一体的自主创新平台。充分整合农业高校、科研机构、政府与企业等多元化主体,实现技术、人、财、物的有效组合。二是实现技术引进到创新的路径优化。通过对引进农业技术的消化与吸收,实现农业技术的自主化,并在此基础上实现技术创新,充分提升农业技术的再创新效率。三是实现县域农业科技协作创新格局。通过农业科技资源充分、有效的整合与共享,在县域间开展综合研究与协同攻关,促进农业科技资源的综合集成。四是培育急需的农业科技创新成果。着力加强农业基础研究和技术研究,有针对性地培育县域农业发展所急需的、具有应用价值的农业科技成果。

3.加强农业科技教育与研究。一是培育基础农业科技人员。以农村科技示范户、专业农民为重点培育对象,开展各类农业科技知识与技能培训班,鼓励和组织科技专家下乡开展科技咨询,切实提升农业一线人员的科学技术能力。二是加强农业科技创新团队建设。依托高等院校与科研院所的强势学科,形成学科带头人、专业技能人员和教辅人员有机组合的多元化科研团队。三是加强高等院校、科研机构与县域农业有效衔接。以县域农业现实科技问题为项目立题点,开展科学研究,切实提升科研的现实意义与解决实际问题的实践价值。四是加强高等院校、科研机构间的协同创新。充分加强校际沟通与技术资源互补,通过协同创新全面突破县域农业现代化发展的技术瓶颈。

4.完善基层农业技术推广服务。一是形成多元化的农业技术推广体系。在县级政府引导下,高等院校、科研院所、涉农企业和农业合作组织共同参与,实现农业科技的产学研一条龙,同时依托信息技术,构建多元化主体的农业技术共享平台。二是解决农业技术推广的“最后一公里”问题。构建农业科技人员直接到田间指导的科技推广新机制,在田间地头手把手地直接向农户传授农业技术,选取农户中素质较高的劳动力着力培养成为农村科技专家。三是充分借助信息化等推广手段。依托通信设备、电脑及网络等信息技术,构建信息化服务与推广体系,及时、有效地提供政策、市场和技术等方面信息。四是完善基层农业技术推广政策法规。将县级农业技术推广服务纳入法制化轨道上,加强农业技术推广的保护力度,建立健全的农业技术推广配套政策。

5.健全农业科技创新管理体制。一是形成一套涵盖农业教育科研、农业技术创新与农业技术推广的激励驱动机制。二是优化农业科技创新力量布局。将更多农业科技创新力量引入县级城市中,建立农业科研院所与县镇农业技术推广机构整合试点。三是深化农业科研院所改革。加快建立“职责明确、评价科学、开放有序、管理规范”的现代农业科研院所制度,扩大院所自主权,优化农业科研人员的绩效考核机制。四是设立农业科技创新基金。给予农业创新成果卓著的科研团队和农业科技推广效果明显的推广人员一定奖励,调动科研与推广的积极性。五是完善农业科技成果评价体制。实行农业科技前沿技术的同行评审,注重农业科技创新的质量与现实效果,着重将成果对农业现代化发展与农村经济社会水平的影响纳入评价体系中。

二、路径之二——新型职业农民培育

新型职业农民是县域农业现代化发展的有效主体。

1.提升农民参与职业培训意愿。一是在农民被动参与职业农民培训阶段,要重点分析农民需求,尽可能地让农民参与到农业培训中,培训内容能够符合农民的需求。二是在农民逐步接受职业农民培训阶段,要充分结合农民的实际需求开展,使农民开始由被动逐步转向主动,主动反映自身的需求与问题。三是在农民主动参与职业农民培训阶段,通过参与,越来越多的职业农民具有了参与决策的能力,这部分新型职业农民在实现自我发展的同时,将带动和吸引更多农民进入职业农民培育的队伍中。

2.培育专业化的新型职业农民。一是培育具有县域特色的新型职业农民。在对农民进行职业培训时,基于县域农业生产条件优势差异,充分考虑农业知识与农业技术的适用性。二是培育多层次的新型职业农民。农民的文化程度差异较大,对其进行的知识传输和技能培训应符合个人特质与文化背景。三是培育不同职业特征的新型职业农民。职业农民从职业特征角度划分有生产型、管理型和技术型职业农民,通常管理型职业农民相对短缺,应有针对地培育,并形成职业农民的发展阶梯。

3.提高职业农民的组织化程度。一是以市场为导向进行新型职业农民培育。突破农民的小农意识,提高农民的竞争意识和经营思想,形成集农产品生产、加工、销售为一体的市场化体系。二是加强职业农民之间的联系与合作。加强职业农民之间的联系与合作,形成完整的农产品产业链经营体系,获取更多利益,提高农业产业化水平。三是以农业合作组织为载体。依托农业合作组织,使农民相互间更易实现资源和信息共享,以载体形式将职业农民集中起来,更方便进行职业技能教育与培训。

4.构建新型职业农民认定标准。一是以生产经营规模认定新型职业农民。以县域主导产业为基准,通过城镇居民人均可支配收入和成本收益调查,明确主导产业标准生产规模,以此确定职业农民的培训规模与批次,认定该主导产业的职业农民。二是分层级的新型职业农民认定标准。针对不同农民的年龄、素质、经营规模与效益进行新型职业农民大体分类,对职业农民制定不同层级的认定标准,形成初级、中级和高级的新型职业农民认定标准。三是分类型的新型职业农民认定标准。依据生产型、管理型和技能型等不同类型职业农民的内涵,从基本素质、能力要求和创业绩效等方面构建认定标准和评价体系,通过指标的主观和客观赋权,对新型职业农民综合能力进行认定。

5.完善职业农民教育培训支持体系。一是建立职业农民教育与培训的保障制度,并完善投入保障机制。二是丰富与完善职业农民培训内容与方式。借助农业院校、科研院所和乡村田地等多层级平台,采用课堂教学、专业讲座和田间指导等多种教育与培训模式,按基层农业知识、农业技能技术和综合管理能力进行分层次分步骤的农业教育与培训。三是引导社会力量等多元化主体参与到职业农民教育培训体系中。县级政府在尽责办好公办职业培训机构的基础上,吸纳社会组织参与到教育与培训过程中,形成多层级的教育与培训支持体系。

三、路径之三——组织管理职能完善

组织管理体系完善是县域农业现代化发展的基本保障。

1.增强县级政府服务职能。一是发挥政府公共服务职能。农业基础设施如供水、防洪和环保等都属于公共服务职能,乡村通讯、道路维修、气象预报等方面服务也均依赖于政府服务职能。二是发挥政府宏观调控职能。充分发挥县级政府宏观调控作用,保证农户农业信息的畅通,适当调控农业布局与生产。三是发挥政府市场监管职能。以市场需求正确引导农业生产,提高农业生产质量与效率,并采用行政和法律手段规范市场运行。四是适当履行替代职能。单靠市场机制引导县域农业现代化发展难以形成持续效果,必要时需要县级政府行使部分配置资源的职能。

2.赋予县级政府适当权力。一是财权与事权的合理划分。针对不同县域农业发展规划制定合理的财权和事权分配机制。二是给予县级政府足够自主权。保证县级政府有足够能力调控地方农业现代化发展中面临的一系列问题。三是构建县级财政责任机制。对县域农业财政应进行合理分配,充分保障资金的合理使用,使财政与职责相适宜。四是保证上级政令畅通。充分发挥县级政府的成本与信息优势,保证省级政府的政令畅通,强化省级政府的农业政策有效性。

3.实现规则法治化。一是农业部门职责法治化。通过职责法治化,可以使农业管理部门的职责明晰,避免过多干预农民农业生产。二是农业部门权力法治化。以法治化视角担负政治责任、行政责任和道德责任,全面和正确地发挥其权力并履行相应的职责。三是农业部门程序法治化。通过程序法治化规范履行行政职责的步骤和方法,在充分发挥政府和农业管理部门权力的同时,避免权力滥用。四是农业部门决策法治化。政府与农业部门的决策透明化是服务型政府的客观要求,保证信息的公正、公开,农业部门有义务将农业信息与政策公开,确保农民准确和及时地了解农业信息。

4.构建大农业管理部门。一是加快政府职能转型。大农业管理部门充分体现服务型政府的职能,减少对农业生产和市场的干预,将工作重心更多地放在宏观调控和农业建设上。二是构建大农业管理部门行政文化。明确职能定位,加强服务意识,避免行政管理部门中心论问题,强调政府与公民的平等地位,避免权利与义务的失衡。三是适当补偿利益。消除大农业管理部门构建阻力,适当给予利益受损者合理的利益补偿。四是构建内部协调机制。构建部门间的沟通渠道,采用上下沟通的方式,保证信息由上至下地有效落实,由下至上的反馈机制也可以保证决策的科学性。五是完善监督机制。大农业管理部门的构建使机构权力上升了一个层次,监督就成了保证大农业管理部门合理履行职责的关键。

5.农业合作组织构建。一是综合内外驱动因素。通过调动农民意愿发展农业合作组织,根据内在与外在的驱动力合理规范农业合作组织的结构,保证其合理与健康的运行。二是规范农民与组织的权责。充分明晰和规范农民与农业合作组织之间的权利、义务与职责,提高农民的参与度与忠诚度,尽量降低经营过程中的参与门槛。三是培育高素质管理人才。通过培育高素质人才,使其带动农业合作组织制定正确发展目标,提高农业合作组织的竞争力,充分发挥农业合作组织在市场中的协调作用。四是政府的合理介入。通过政府资金补助和政策支持,增强农户对农业合作组织的信任,提升农业合作组织在市场中的地位,有效提升农业合作组织的管理与协调能力,促进农业合作经济组织的合理发展。

四、路径之四——财政支持与金融服务体系构建

完善的财政支持与金融服务体系是县域农业现代化发展的重要支撑。

1.构建财政支农资金运行机制。一是构建财政支农资金管理框架。县级政府通过整合财政支农资金、构建整合平台以及推动项目实施建设,构建财政支农资金整合的新框架。二是构建财政支农资金管理机制。建立以县级政府为主体的财政支农资金管理机制,进行资金的统一规划、统一管理和统一监督。三是完善财政支农资金整合机制。建立财政支农资金整合决策机制,对资金进行统一规划与支配,避免财政支农资金的多部门支配与使用以及资金的重复投资。四是构建县级支农资金分配机制。创新县级支农资金的分配与使用机制,避免资金被多头控制的局面。

2.完善财政支农资金管理制度。一是通过预算全程管理财政支农资金。根据农业发展具体情况制定相应预算,对财政支农资金集中清算,根据具体农业项目规划资金预算,尝试采用国库支付机构直接与农户相连,实现资金的一步到位。二是完善农业项目管理制度。以项目为载体进行资金的分配与使用,全方位管理支农项目的审核与验收。三是强化支农资金绩效考核制度。通过改革支农资金绩效考核制度,纠正 “重分配轻管理”的粗放型管理习惯,充分发挥财政、审计等部门的监督职能,加强支农资金的全程审查与监督。

3.推进农村金融服务机构发展。一是落实政策性保险财政补贴。充分落实国家扶持“三农”的政策性保险财政补贴,加大宣传力度与实施保障,将每项工作做细,真正将惠农政策惠及农户。二是大力推动农村金融服务网点建设。构建县支行、综合服务站、村组服务站三级农村金融服务体系,实现农村金融服务网点的全覆盖。三是搭建农村保险服务平台。使农户不出乡镇就可以方便、快捷投保,并享受到优质、快速的理赔服务。四是充分整合不同金融机构,形成合力,实现多层次、多元化的农村金融服务机构融合发展。

4.创新金融机构服务方式。一是加强农村金融基础设施建设。采取县级政府主导、上级政府推动、多主体配合与参与的方式,开展农村信用工程建设,构建现代化支付系统。二是培育农民金融风险意识。以县级政府为主体,推进信用乡村与信用农民评价,通过建设信用村镇,普及金融服务知识,大力培育农民信用意识,提升农民金融风险意识。三是丰富支付结算渠道。通过支付结算渠道的丰富与扩展,充分满足农民的取现与消费需求,不断探索流动银行等金融服务模式,实现支付结算渠道的全覆盖。四是实现农村人民币流通稳定。充分保证乡村货币供给的稳定,保证各种币额配置合理。

5.创新农村信贷产品。一是拓宽抵押担保空间。完善小额信贷业务,使业务处理更加快捷与方便,拓宽抵押担保的空间与路径,凡符合法律规定、产权明晰的动产与不动产均可进行贷款担保。二是构建涉农贷款风险分担机制。督促辖内机构进一步完善风险分担机制,深化与保险公司之间的合作,通过政府与合作社牵头,与保险公司展开洽谈与签约。三是实现农民专业合作社金融服务层次化。根据农民专业合作社的发展阶段差异,从授信方式、支持额度、服务价格、办理时限等方面提供差异性的金融服务。四是认真做好涉农信贷品种创新和投放。完善涉农贷款种类,保证满足农村金融发展多样化的需求,将农户、农村小企业作为信贷优先支持的重点对象。

五、路径之五——土地流转模式与制度创新

土地流转模式与制度创新是县域农业现代化发展的内在要求。

1.发展多主体融合的土地流转模式。一是以专业大户和家庭农场为主体进行土地流转。通过发展种粮大户不断扩大种植面积,形成适度规模经营,对周边与连片土地进行流转与集中,以机械化生产与现代种植技术实现家庭农场的规模化经营。二是以合作社、公司和农户结合为经济共同体进行土地流转。以合作社为土地流转主体集中农户土地,公司负责农业的技术、信息以及生产服务管理,农户仍进行分散的农业生产,生产标准与行为由公司做主,公司与农户签订购销合同,在合作社基础上以规模化经营与分散性生产提高土地的利用效率。三是以农业企业为主体进行土地流转。以企业为主体将土地集中起来,与农户签订土地租赁合同,以契约化集中土地资源,雇佣农村劳动力为企业职工进行农业生产,实现农业企业化经营。

2.推动土地流转合作社发展。一是正确认识土地流转合作社。采取多种大胆、创新的思路发展土地流转合作社,通过宣传让农户了解土地流转合作社的职能与作用,使农户相信土地流转合作社可以安全与稳定地实现土地流转。二是多部门配合推进土地流转合作社。土地流转合作社既要具备土地合作社的职能,又要将市场经济发展理念融入现代管理中,其发展需要多部门的合力推动。三是完善土地流转合作社运行章程。充分尊重并接受农民建议,修改并完善土地流转合作社运行章程,规范合作社的经营范围、权利、义务及职能定位等各项规章制度,形成统一、完善的土地流转业务流程。

3.土地信托政策与制度支持。一是修订与完善相关政策法规。对土地信托的设立、运作、确定依据、税费制度及补偿等实施细则进行明确规定,促进土地信托发展,保障各方主体的利益。二是完善土地信托登记制度。将登记作为土地流转成立的法定要件,县级政府统一土地流转登记机关与登记制度,保障土地信托流转当事人的合法权益。三是以优惠政策扶持市场主体发展。以土地信托机构为载体进行土地流转,政府扶持农户、企业、中介等多主体通过土地信托顺利实现土地流转,保障各主体权益。四是完善土地信托市场竞争机制。通过降低农村土地信托公司的准入门槛,引入土地信托市场竞争机制,提高土地信托公司的服务水平。五是建立监督管理机制。对土地信托流程进行监督,巩固土地流转的集体所有制,避免土地流转后的非农化。

4.发展“互联网+”的土地流转模式。第一,探索“线上+线下”O2O融合模式。将传统土地流转模式与电商土地流转模式相结合,依托土地资源网等网络平台,打造线上与线下共同推进的土地流转模式。第二,建立分站运营商模式。创建分站运营商模式使土地流转经纪人更加规范与专业,不但从线下协助买家处理土地流转交易,还可以通过互联网实现买卖双方的无缝对接。第三,努力打通交易闭环。通过尝试拓宽第三方支付交易渠道,打通交易闭环,提供开放的应用接口服务,有效提升“互联网+”的土地流转模式的盈利与持续发展。

5.完善土地流转配套政策。第一,完善农村土地承包经营权流转法律。在现有土地承包经营权管理的法律体系基础上完善立法内容,避免相互间的冲突,制定专门的《农村土地承包经营权流转法》有效规制土地流转行为。第二,加强农村社会保障制度建设。通过建立、健全新型社会养老保险制度和农村居民最低生活保障制度,建立包括社会保险、社会福利等在内的多层次全方位的保障体系,弱化土地的社会福利功能。第三,强化政府对土地流转的管理职能。加强土地流转过程的规范化、制度化与流程化,既要注重流转前与流转中的备案、登记与管理,还要加强土地流转后的管理与检查监督,保证土地流转合同中权利与义务的有效履行。

六、结论与建议

农业现代化路径的实现是一个复杂的、系统的过程。单纯依赖传统路径很可能导致内生性路径被忽略,仅聚焦于单一路径也会造成农业现代化发展的不平衡。现实中的农业现代化路径选择是内生与外生、多重相关路径相互作用的过程。就县域农业现代化的经营主体而言,涉及了专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体;就管理部门而言,涉及了农业部门、财政部门和民政部门等多个职能部门。因此,为保障多维路径的顺利推进,统合多主体与多部门形成合力,协同参与推进县域农业现代化发展,需要县级政府的制度支持。故此,提出以下几点建议:第一,强化县域物质装备与技术支撑,构建农业现代化的产业与经营体系,加大农业基础设施建设投入,发挥农业科技创新驱动作用;第二,加大县域农业惠农政策力度,完善农业服务体系,全面部署和推进三产融合互动,形成多主体利益联动机制,延长农业产业链;第三,设立县级农业现代化领导小组,明晰各职能管理部门职能,厘清责任,建立权责一致和上下贯通的管理服务体系;第四,深化县域农村改革,推进体制机制创新,完善农业保险制度和农村金融服务体系,创新和完善乡村治理机制,激发农民创新动能。


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